جمهوریت– تحریریه سیاسی- سمیرا انصاری: قرار بود شوراها گره باز کنند؛ حالا خودشان بخشی از گرهاند.
در ساختمان دولت، مجلس، وزارتخانهها و نهادهای مختلف، برای تصمیمگیری درباره اقتصاد، آب، انرژی، فرهنگ، حملونقل، آموزش، سلامت و دهها موضوع دیگر، میزهای متعددی ساخته شده است؛ میزهایی که قرار بود دستگاههای مختلف را کنار هم بنشانند تا تصمیم سریعتر گرفته شود. اما گزارش دیوان محاسبات از چیزی نگرانکنندهتر از «تعدد شوراها» پرده برمیدارد: کشور حتی یک بانک اطلاعاتی جامع و منسجم از تمام نهادهای شورایی و تصمیمگیر خود ندارد.
در فهرست اصلی، ۲۹۱ نهاد شناسایی شدهاند؛ ۸۰ شورای عالی، ۶۵ شورا، ۳۹ ستاد، ۱۶ هیئت، ۶۱ کمیسیون، ۱۷ کمیته و ۱۳ کارگروه. اما ماجرا همینجا تمام نمیشود. در بررسیهای بعدی، ۱۲۴ نهاد شورایی دیگر نیز شناسایی شده است.
در سوی دیگر ماجرا، ۶۴ نهاد شورایی غیرفعال قرار دارند؛ نهادهایی که سالهاست یا مأموریتشان تغییر کرده یا عملاً متروک شدهاند، اما هنوز ردپای آنها در ساختار حقوقی و اداری کشور باقی مانده است.
این گزارش درباره چند شورا نیست؛ درباره معماری تصمیمگیری در ایران است.
عددی که از خودش هم بزرگتر است
عدد ۲۹۱ در نگاه اول تکاندهنده است؛ اما شاید بزرگترین عدد این پرونده نباشد.
مسئله مهمتر این است که این عدد قطعی و نهایی نیست.
سازمان اداری و استخدامی کشور اعلام کرده بانک اطلاعاتی منسجم و مدونی از تعداد شوراها و نهادهای تصمیمگیر کشور وجود نداشته و فهرست موجود با جستوجو در اسناد و مدارک رسمی و غیررسمی، فضای وب، اخبار، رویدادها و فعالیتهای دستگاههای اجرایی گردآوری شده است.
یعنی دولت ابتدا باید دنبال این بگردد که چه نهادهایی برای تصمیمگیری ساخته است و بعد درباره انحلال یا ادغام آنها تصمیم بگیرد.
این وضعیت یک سؤال ساده اما بنیادی ایجاد میکند:
اگر نقشه کاملی از مراکز تصمیمگیری نداریم، چگونه میخواهیم نظام تصمیمگیری را اصلاح کنیم؟
۲۹۱ نهاد؛ از شورای عالی تا کارگروه
فهرست موجود، فقط شامل «شورای عالی» نیست.
۸۰ شورای عالی در کنار ۶۵ شورا، ۳۹ ستاد، ۱۶ هیئت، ۶۱ کمیسیون، ۱۷ کمیته و ۱۳ کارگروه قرار گرفتهاند.
این تفاوت عناوین البته مهم است؛ نمیتوان همه این نهادها را از نظر جایگاه حقوقی، اختیارات، بودجه یا نقش اجرایی یکسان دانست.
اما از منظر حکمرانی، وجه مشترک آنها روشن است:
همه بخشی از زنجیره تصمیمسازی کشورند.
هرچه این زنجیره طولانیتر شود، پرسش از مسئولیت هم دشوارتر میشود.
تصمیم را چه کسی گرفت؟
چه کسی باید اجرا کند؟
اگر اجرا نشد، چه کسی پاسخگوست؟
و اگر دو نهاد درباره یک موضوع تصمیم متفاوتی گرفتند، کدام تصمیم ملاک است؟
اینها پرسشهایی هستند که تعدد نهادهای تصمیمگیر میتواند آنها را پیچیده کند.
یک دولت، چند اتاق برای یک تصمیم
مشکل اصلی در بسیاری از موارد، وجود یک شورا نیست؛ وجود چند نهاد برای یک مسئله واحد است.
گزارش دیوان محاسبات در بررسی خود نمونههایی از همپوشانی را شناسایی کرده است.
در فرهنگ، سیاستگذاری کلان میان شورای عالی انقلاب فرهنگی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی و وزارت آموزش و پرورش در بخشهایی همپوشانی دارد. در حوزه رسانه نیز وزارت فرهنگ، صداوسیما و شورای عالی فضای مجازی با موضوعات مشترک مواجهاند.
در آب، وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط زیست درگیر محورهای مشترک مدیریت منابع آب هستند.
در انرژی، وزارت نفت، وزارت نیرو و شورای عالی انرژی در حوزه سیاستگذاری انرژی با یکدیگر تلاقی دارند.
و در حملونقل، چهار نهاد شامل شورای عالی هماهنگی ترابری کشور، شورای عالی سازمان بنادر و کشتیرانی، شورای عالی فنی امور زیربنایی حملونقل و شورای عالی هواپیمایی کشوری در حوزه سیاستگذاری و برنامهریزی حملونقل قرار گرفتهاند.
اینها الزاماً به معنای «بیفایده بودن» این شوراها نیست.
اما یک زنگ خطر جدی است:
وقتی چند نهاد درباره یک موضوع مشترک اختیار یا نقش دارند، باید مرز میان آنها دقیقاً روشن باشد.
اگر روشن نباشد، دولت به جای یک زنجیره تصمیمگیری، با چند زنجیره موازی مواجه میشود.
وزیر؛ عضو چند شورا، مسئول یک وزارتخانه
یکی از بخشهای کمتر دیدهشده، مسئله حضور وزرا در شوراهاست.
دیوان محاسبات صریحاً نوشته است که تعدد شوراهای عالی، جلسات متعددی برای وزرا ایجاد کرده و این وضعیت علاوه بر دور کردن تمرکز آنها از وظایف اصلی، به دلیل مشغله کاری میتواند باعث تأخیر یا عدم حضور آنها در جلسات شوراها شود؛ وضعیتی که در نهایت عملکرد شورا را مختل میکند.
نمونه روشن، وزیر امور اقتصادی و دارایی است.
در فهرست بررسیشده، نام او در شورای اقتصاد، شورای عالی اشتغال، شورای عالی هماهنگی اقتصادی، شورای عالی بورس، شورای عالی انرژی، شورای پول و اعتبار، شورای عالی سرمایهگذاری، شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، شورای عالی مبارزه با پولشویی و شورای توسعه صادرات غیرنفتی آمده است.
حالا سؤال اقتصادی را باید جور دیگری پرسید:
یک وزیر چند ساعت در ماه باید برای اداره وزارتخانه خودش وقت بگذارد و چند ساعت باید در جلسات شوراهای دیگر حضور داشته باشد؟
گزارش ها پاسخ عددی کاملی به این سؤال نمیدهد؛ اما هشدار درباره تعدد جلسات وزرا را صریحاً مطرح کرده است.
و همینجا یکی از هزینههای پنهان ساختار شورایی آشکار میشود.
هزینه شورا فقط ردیف بودجه نیست
وقتی از هزینه شوراها حرف میزنیم، نباید فقط دنبال یک عدد در قانون بودجه بگردیم.
هزینه یک نهاد تصمیمگیر شامل دبیرخانه، نیروی انسانی، ساختمان، کارشناسان، پشتیبانی، مأموریتها، سفرها و برگزاری جلسات است.
اما یک هزینه دیگر هم وجود دارد که در ردیف بودجه بهسادگی دیده نمیشود:
وقت مدیران ارشد.
اگر وزیر اقتصاد، نیرو، نفت، راه یا جهاد کشاورزی در چندین شورا عضویت داشته باشد، هر جلسه فقط یک «جلسه» نیست؛ پشت آن مطالعه گزارش، هماهنگی با معاونان و کارشناسان، آمادهسازی موضع دستگاه، حضور در جلسه و پیگیری مصوبه قرار دارد.
این همان چیزی است که در تحلیل اقتصادی میتوان از آن به عنوان هزینه فرصت تصمیمگیری یاد کرد.
رد پول؛ چند عدد برای فهم بزرگی ماجرا
گزارش دیوان محاسبات در بخش بودجه، اعتبارات برخی شوراها و دبیرخانههای قابل شناسایی را در پیوستهای قوانین بودجه سالهای ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴ بررسی کرده است.
برای دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی، ارقام حدود ۲ هزار و ۷۴۰ میلیارد ریال در سال ۱۴۰۳ و ۲ هزار و ۶۱۰ میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ ثبت شده است.
اعتبار شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی نیز در همین جدول حدود ۲ هزار و ۶۸۵ میلیارد ریال در سال ۱۴۰۳ و ۳ هزار و ۳۲۰ میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ است.
اما اینجا باید یک خط قرمز آماری را رعایت کرد:
اینها مجموع هزینه ۲۹۱ نهاد نیستند.
گزارش، اعتبارات قابل شناسایی برخی شوراها و دبیرخانهها را ارائه میکند و از این ارقام نمیتوان «کل بودجه شوراهای کشور» را محاسبه کرد.
بنابراین هر ادعایی درباره اینکه «۲۹۱ شورا فلان مقدار بودجه میگیرند» بدون محاسبه دقیق همه ردیفها و هزینههای غیرمستقیم، قابل دفاع نیست.
اتفاقاً همین خلأ، یکی از موضوعات مناسب برای مرحله بعدی این تحقیق است.
۱۰ جلسه برای ساماندهی؛ اما آمار جلسات ۲۹۱ شورا کجاست؟
کارگروه مشترک سازمان اداری و استخدامی، سازمان برنامه و بودجه و معاونت حقوقی رئیسجمهور برای ساماندهی نهادهای شورایی ۱۰ جلسه برگزار کرده است.
جلسه دوم به تدوین مدل و معیارهای ساماندهی اختصاص داشته، جلسات بعدی شوراهای دستگاههای مختلف بررسی شدهاند و در جلسه دهم پیشنهادهای ساماندهی دستگاههای اجرایی بازبینی و الزامات اجرای آنها بررسی شده است.
اما یک نکته مهم:
این ۱۰ جلسه، تعداد جلسات شوراهای کشور نیست.
گزارش دیوان محاسبات آمار جامع تعداد جلسات سالانه تکتک ۲۹۱ نهاد را ارائه نکرده است.
بنابراین هنوز نمیدانیم هر شورا در یک سال چند جلسه برگزار کرده، چند مصوبه داشته، چند مصوبه اجرا شده و چند جلسه با حضور اعضای اصلی تشکیل شده است.
این شاید مهمترین دادهای باشد که باید بعد از انتشار این گزارش مطالبه شود.
چون بدون آن، سنجش کارآمدی شوراها تقریباً ناممکن است.
۶۴ نهاد متروک؛ موزهای از تصمیمگیری
۶۴ نهاد شورایی غیرفعال در فهرست ساماندهی قرار گرفتهاند: ۱۲ شورای عالی، ۱۰ شورا، ۱۴ ستاد، ۵ هیئت، ۱۳ کمیسیون، ۶ کمیته و ۴ کارگروه.
برخی از این نهادها آنقدر قدیمیاند که نامشان به دهههای گذشته بازمیگردد.
«کمیسیون نرخ اسعار» بر اساس قانونی مربوط به سال ۱۳۰۸ ایجاد شده بود.
«هیئت تصفیه کارمندان دولت» نیز به قانونی مربوط به سال ۱۳۲۸ بازمیگردد.
در میان این فهرست، نام «شورای عالی طرحهای انقلاب»، «شورای عالی فرهنگ و هنر»، «شورای عالی هواشناسی»، «شورای عالی هماهنگی تولید دانههای روغنی» و «ستاد بسیج اقتصادی کشور» نیز دیده میشود.
اینها فقط چند اسم قدیمی نیستند.
این فهرست نشان میدهد ساختار اداری کشور چگونه میتواند لایهلایه روی خودش نهاد بسازد و بعد، با تغییر شرایط، همه آن لایهها را بهسرعت پاک نکند.
نهاد جدید ایجاد میشود؛ نهاد قدیمی لزوماً منحل نمیشود؛ مأموریتها جابهجا میشوند؛ عنوانها تغییر میکنند؛ اما ساختار حقوقی ممکن است باقی بماند.
این همان چیزی است که میتوان «رسوب نهادی» نامید.
تازه ۲۷ شورای غیرفعال دیگر هم پیدا شدهاند
ماجرا حتی به همان ۶۴ نهاد ختم نمیشود.
در بررسیهای جدیدتر، ۲۷ نهاد شورایی غیرفعال دیگر نیز شناسایی شدهاند.
در این فهرست نامهایی مانند شورای عالی قرآن، شورای عالی حج و زیارت، هیئت نظارت بر مطبوعات، شورای عالی اکتشاف نفت، شورای عالی سرمایهگذاری، شورای تغییر بنیادی نظام آموزش و پرورش، شورای اسلامی شدن دانشگاهها و مراکز آموزشی، شورای توسعه و گسترش آموزش عالی، شورای عالی المپیاد و شورای پژوهشهای علمی کشور دیده میشود.
این بخش از گزارش یک پرسش جدیتر ایجاد میکند:
چرا نهادهای غیرفعال باید دوباره «کشف» شوند؟
اگر نظام ثبت و پایش شوراها کامل بود، هر دستگاه باید دقیقاً میدانست کدام نهاد فعال است، کدام متوقف شده و کدام مأموریتش به جای دیگری منتقل شده است.
۱۲۴ نهاد جدید؛ اصلاح ساختار در حالی که ساختار دوباره تولید میشود
از یک طرف ۶۴ نهاد غیرفعال برای ساماندهی شناسایی شدهاند.
از طرف دیگر، ۱۲۴ نهاد شورایی جدید در بررسیهای دیوان محاسبات احصا شدهاند.
در این فهرست، ۱۵ شورای عالی، ۳۵ شورا، ۱۵ ستاد، ۵ هیئت، ۱۳ کمیسیون، ۲۰ کمیته و ۲۱ کارگروه قرار دارند.
این تضاد ظاهری، یک هشدار جدی دارد:
اگر همزمان با انحلال و ادغام نهادهای قدیمی، نهادهای جدید با مأموریتهای مشابه ساخته شوند، اصلاح ساختاری به بازی بیپایان «حذف و تولید» تبدیل خواهد شد.
بنابراین موفقیت برنامه ساماندهی را نباید با تعداد شوراهای منحلشده سنجید.
معیار واقعی این است:
آیا تعداد لایههای تصمیمگیری کمتر شده است یا فقط نام و محل دبیرخانه آنها تغییر کرده است؟
«شورای عالی خرما»؛ اسم عجیب، سؤال جدی
و حالا به یکی از عجیبترین بخشهای گزارش میرسیم.
در بخشی جداگانه، ۴۲ عنوان با نام «شورای عالی» آمده است؛ از «شورای عالی بانکها» و «شورای عالی صادرات» گرفته تا «شورای عالی موسیقی صداوسیما»، «شورای عالی فناوری اطلاعات»، «شورای عالی صنعت دریانوردی» و عناوین دیگری که در بررسی اصلی جایگاه روشن و یکسانی نداشتهاند.
در میان آنها دو عنوان بیشتر از بقیه جلب توجه میکنند:
شورای عالی خرما
و
شورای عالی طنز.
اما اینجا باید دقیق بود.
گزارش دیوان محاسبات نمیگوید این دو عنوان الزاماً شوراهای رسمی دولتی با دبیرخانه مستقل و ردیف بودجه هستند. آنها در فهرست جداگانهای آمدهاند و مبنای حقوقی یا جایگاه آنها در فهرست اصلی مورد بررسی احراز نشده است.
بنابراین تیتر درست این نیست که «دولت شورای عالی خرما دارد».
تیتر درست این است:
در بررسی دیوان محاسبات، حتی عناوینی با نام «شورای عالی خرما» و «شورای عالی طنز» ظاهر شدهاند که جایگاه حقوقی آنها در فهرست اصلی ساماندهی احراز نشده است.
و این اتفاق، به جای اینکه صرفاً سوژه طنز باشد، یک مسئله جدیتر را نشان میدهد:
مرز میان شورای رسمی، شورای تخصصی، نهاد مشورتی، کارگروه و عنوان سازمانی تا چه اندازه روشن و قابل ردیابی است؟
اصلاحات روی کاغذ؛ اجرا در زمین؟
شورای عالی اداری در سال ۱۴۰۴ برای ساماندهی نهادهای شورایی، مسیر جدیدی را تصویب کرده است. این تصمیم در اجرای بند «ب» ماده ۱۰۵ برنامه هفتم و با هدف یکپارچهسازی نظام تصمیمگیری و کاهش موازیکاری اتخاذ شده است.
در این فرآیند، تعدادی از نهادها زیر چتر شوراهای اصلیتر قرار گرفتهاند.
این اقدام از یک جهت مهم است: به جای آنکه برای هر مسئله یک ساختار مستقل وجود داشته باشد، تلاش شده بخشی از ساختارهای موازی در یک چارچوب اصلی ادغام شوند.
اما تجربه اصلاحات اداری یک سؤال دائمی دارد:
ادغام روی کاغذ اتفاق افتاده یا در واقعیت هم دبیرخانه، نیرو، بودجه، جلسات و اختیارات موازی حذف شدهاند؟
اگر فقط عنوان یک نهاد تغییر کند اما ساختمان، نیروی انسانی، دبیرخانه و فرآیند تصمیمگیری آن باقی بماند، «ادغام» بیشتر یک اصلاح شکلی خواهد بود تا اصلاح ساختاری.
دولت چطور باید شوراها را حسابکشی کند؟
راهحل را میتوان بسیار ساده کرد.
هر شورا باید یک شناسنامه عمومی داشته باشد.
نه یک شناسنامه تشریفاتی؛ یک کارنامه.
در این کارنامه باید روشن باشد:
این شورا بر اساس چه قانونی ایجاد شده است؟
چه مأموریتی دارد؟
اعضای آن چه کسانی هستند؟
در یک سال گذشته چند جلسه برگزار کرده است؟
چند جلسه با حضور اعضای اصلی بوده است؟
چند مصوبه داشته است؟
چند درصد مصوبات اجرا شده است؟
هر مصوبه چقدر برای اجرا زمان برده است؟
دبیرخانه چند نفر نیرو دارد؟
بودجه آن چقدر است؟
چه ساختمان و امکاناتی در اختیار دارد؟
کدام دستگاه یا شورای دیگر مأموریت مشابه دارد؟
آخرین جلسه آن چه زمانی بوده است؟
و مهمتر از همه:
اگر این شورا حذف شود، دقیقاً چه چیزی از دست میرود؟
اگر پاسخ به این سؤال روشن نباشد، ادامه فعالیت نهاد باید دوباره توجیه شود.
یک شاخص برای همه شوراها
میتوان حتی یک شاخص ساده برای ارزیابی همه شوراها تعریف کرد:
«هزینه به ازای تصمیم مؤثر»
یعنی دولت بگوید یک شورا در طول یک سال چقدر هزینه داشته و در مقابل چند تصمیم مؤثر و اجرایی تولید کرده است.
شورایی که دهها جلسه برگزار میکند اما مصوباتش اجرا نمیشود، لزوماً کارآمد نیست.
شورایی که بودجه ناچیزی دارد اما یک تصمیم مهم و اجرایی برای یک بحران ملی میگیرد، ممکن است بسیار کارآمد باشد.
پس تعداد جلسات به تنهایی شاخص موفقیت نیست.
تعداد مصوبات هم نیست.
آنچه اهمیت دارد، اثر تصمیم است.
پرسشهایی که هنوز بیپاسخ ماندهاند
چند سؤال برای مرحله بعدی تحقیق باز می ماند:
چه تعداد از ۲۹۱ نهاد در سال گذشته واقعاً جلسه داشتهاند؟
کدام شوراها در سه سال اخیر حتی یک مصوبه مؤثر نداشتهاند؟
چند شورا دبیرخانه دائمی دارند؟
چند نفر در دبیرخانههای آنها کار میکنند؟
چه مقدار ساختمان و امکانات عمومی در اختیار آنهاست؟
هزینه سفر و مأموریت اعضای شوراها چقدر است؟
چه میزان از وقت وزرا و مدیران ارشد در جلسات شوراها صرف میشود؟
چند مصوبه شوراها به مصوبه هیئت وزیران، بخشنامه یا قانون دیگری تبدیل شده است؟
چند مصوبه اصلاً اجرا نشده است؟
و مهمتر از همه:
چند شورا بعد از ادغام واقعاً منحل شدهاند و چند شورا فقط در شورا یا ساختار دیگری هضم شدهاند؟
پاسخ به این پرسشها میتواند مرحله دوم یک تحقیق جدی درباره «اقتصاد شوراها» باشد.
مسئله، حذف شورا نیست؛ بازگرداندن مسئولیت است
شوراها برای حل یک مشکل ساخته شدند: اینکه هیچ دستگاهی بهتنهایی نتواند یک مسئله پیچیده را حل کند.
اما اگر تعداد شوراها آنقدر زیاد شود که خودشان به مانع تصمیمگیری تبدیل شوند، فلسفه اولیه برعکس میشود.
آن وقت به جای یک مسئول، چند مسئول داریم.
به جای یک مسیر تصمیم، چند مسیر داریم.
به جای یک دبیرخانه، چند دبیرخانه داریم.
و به جای یک پاسخ روشن، مجموعهای از ارجاعها و مصوبات.
در اقتصاد، این یعنی افزایش نااطمینانی.
در سیاستگذاری، یعنی کند شدن تصمیم.
در مدیریت دولتی، یعنی افزایش هزینه هماهنگی.
و در نهایت، برای شهروند یعنی یک سؤال ساده:
چه کسی مسئول است؟
پایان ماجرا هنوز نوشته نشده است
پرونده ۲۹۱ نهاد شورایی را نمیتوان با این جمله بست که «شوراها زیاد هستند».
گزارش دیوان محاسبات چیز پیچیدهتری را نشان میدهد:
یک فهرست ۲۹۱تایی داریم؛
۶۴ نهاد غیرفعال داریم؛
۲۷ نهاد غیرفعال دیگر در بررسیهای جدیدتر پیدا شدهاند؛
۱۲۴ نهاد شورایی دیگر نیز شناسایی شدهاند؛
و حتی فهرستی جداگانه از ۴۲ عنوان «شورای عالی» وجود دارد که جایگاه برخی از آنها در نظام رسمی تصمیمگیری روشن نشده است.
در کنار اینها، بخشی از شوراها و دبیرخانهها ردیفهای بودجهای قابل توجه دارند و بخش دیگری نیز هزینههایی دارند که در یک ردیف مستقل بودجهای دیده نمیشود.
پس مسئله فقط این نیست که چند شورا باید منحل شوند.
مسئله این است که چند لایه تصمیمگیری برای اداره یک کشور ساختهایم.
اگر قرار است اصلاحات اداری واقعاً اتفاق بیفتد، دولت باید از «فهرستسازی» عبور کند و به «کارنامهسازی» برسد.
هر شورا باید بتواند در برابر افکار عمومی و بودجه عمومی توضیح دهد:
چه مسئلهای را حل کرده؟
چقدر هزینه کرده؟
چند تصمیم گرفته؟
چند تصمیمش اجرا شده؟
و اگر فردا نباشد، چه چیزی در کشور متوقف خواهد شد؟
اگر پاسخ روشنی برای این سؤالها وجود نداشته باشد، آن وقت شاید مشکل از کمبود اختیار نباشد؛
مشکل، زیادیِ میزهای تصمیمگیری باشد.
و شاید خلاصه تمام این پرونده را بتوان در یک جمله گفت:
شورای خوب باید هزینه هماهنگی را کم کند؛ اگر خودش به یک هزینه هماهنگی تبدیل شود، باید درباره ادامه حیاتش سؤال کرد.
بیشتر بخوانید: